近日，外商投資領(lǐng)域迎來重磅利好消息，由司法部、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委共同起草的《外商投資法實(shí)施條例(征求意見稿)》發(fā)布。作為外商投資法的配套行政法規(guī)，征求意見稿有哪些亮點(diǎn)?能否妥善解決外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)關(guān)切的問題?對(duì)外資企業(yè)在華發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化來說意味著什么?本報(bào)記者特邀業(yè)內(nèi)權(quán)威專家對(duì)此進(jìn)行深度解讀。
專家圓桌
桑百川 對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)
劉向東 中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉 英 中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員
(排名不分先后)
Q1
征求意見稿彌補(bǔ)了外商投資法在實(shí)施層面上的哪些不足?其能否妥善解決外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)關(guān)注的問題?
桑百川：征求意見稿側(cè)重法律實(shí)施的操作性問題，明晰了在實(shí)施過程中外商關(guān)注的許多具體操作環(huán)節(jié)，具有非常強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)外商投資企業(yè)高度關(guān)注的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)民待遇、強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題作出了明確規(guī)定，回應(yīng)了外商投資中的熱點(diǎn)問題，對(duì)外商投資的促進(jìn)、保護(hù)和管理這三個(gè)層面的基本問題都制定了詳細(xì)的操作指南，是一個(gè)基礎(chǔ)性、操作性較強(qiáng)的法律解釋和具體操作規(guī)定。
劉向東：征求意見稿重點(diǎn)解決了外商投資法在實(shí)施過程中存在的語(yǔ)意模糊和自由裁量權(quán)過大等問題，特別是對(duì)一些語(yǔ)焉不詳?shù)膬?nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)說明。比如對(duì)外企反映的經(jīng)營(yíng)所得或工資所得自由匯出事宜作出了明確說明;針對(duì)如何暢通外企投訴渠道等問題提出了建立投訴工作機(jī)制等;對(duì)外企反映在政策制定過程中缺少對(duì)其意見的征詢等問題也作出了回應(yīng)，明確要求在涉外政策的制定過程中充分聽取外資企業(yè)意見;允許外商平等進(jìn)入政府采購(gòu)體系、參與標(biāo)準(zhǔn)制定等。
總體上看，征求意見稿在很大程度上回應(yīng)了外國(guó)投資者的關(guān)切，讓外資企業(yè)能夠切實(shí)體會(huì)到中國(guó)在公平對(duì)待外資企業(yè)、營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境方面所作的努力。
劉英：征求意見稿分為總則、投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投資管理和附則幾部分，明確和細(xì)化了與外商投資法相關(guān)的法條規(guī)定，增強(qiáng)了法律的可操作性，厘清了各部門監(jiān)管職責(zé)。例如，外商投資法確定了對(duì)外商投資企業(yè)實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，但在具體流程上未作出清晰規(guī)定，征求意見稿對(duì)此作出了進(jìn)一步細(xì)化。再比如，對(duì)于如何認(rèn)定合伙企業(yè)中外國(guó)投資者的持股比例，外商投資法未明確規(guī)定，征求意見稿第三十四條則作出了明確規(guī)定。
此外，征求意見稿制定了更加細(xì)化、具有可操作性及約束力的措施，如提出建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)懲罰賠償性制度、快速協(xié)調(diào)保護(hù)體制等。盡管如此，由于外資企業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)千差萬別，有些內(nèi)容還將根據(jù)外資企業(yè)對(duì)征求意見稿的反饋?zhàn)鞒稣{(diào)整。
Q2
總覽征求意見稿，您認(rèn)為有哪些亮點(diǎn)?還有哪些具體細(xì)則需要完善?
劉向東：征求意見稿的亮點(diǎn)在于認(rèn)真回應(yīng)了外資企業(yè)的核心關(guān)切，沒有避實(shí)就虛，而是進(jìn)一步明確和完善了外資管理體系，彌補(bǔ)了外商投資法在實(shí)施層面不夠詳盡之處。以外資企業(yè)比較關(guān)心的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題為例，征求意見稿在執(zhí)行層面作了詳細(xì)說明，如建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，推動(dòng)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)快速協(xié)同保護(hù)機(jī)制，健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解決機(jī)制和知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助機(jī)制，加大對(duì)外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，進(jìn)一步細(xì)化了禁止利用行政手段強(qiáng)制外國(guó)投資者、外商投資企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格保護(hù)在履職過程中知悉的外商投資企業(yè)商業(yè)秘密的有關(guān)規(guī)定。
對(duì)涉及各地政策合規(guī)性或競(jìng)爭(zhēng)性審查也作了詳細(xì)規(guī)定，比如實(shí)施細(xì)則規(guī)定，地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門非因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益不得改變政策承諾、合同約定，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。此外，對(duì)外商投資者反映的投訴無門的情況也作了詳細(xì)規(guī)定，明確了外商投資投訴工作機(jī)制的建立及其職責(zé)、運(yùn)行等。
盡管征求意見稿有很多亮點(diǎn)，但要在最大程度上滿足外資企業(yè)關(guān)切和訴求，還需要在相關(guān)表述方面更加明確。比如，在投資促進(jìn)方面，如果政府及有關(guān)部門制定或者實(shí)施歧視性政策措施，對(duì)此如何認(rèn)定責(zé)任主體并予以懲戒，需要作出明確規(guī)定;再如第十條，在聽取外商意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)方式將意見采納情況予以反饋。何為“適當(dāng)方式”，對(duì)此應(yīng)作出更加明確的說明，以免外資企業(yè)有所質(zhì)疑;第二十六條有關(guān)商業(yè)秘密的保護(hù)并未涉及如果有履職失當(dāng)行為應(yīng)采取哪些措施給予保護(hù)。此外，征求意見稿并未涉及外資安全審查制度和反壟斷審查的標(biāo)準(zhǔn)流程和取證手段，并不能完全消除外國(guó)投資者對(duì)國(guó)家安全審查和反壟斷調(diào)查的擔(dān)憂。
劉英：征求意見稿至少有三大亮點(diǎn)。一是重塑外商投資管理體系。明確提出建立外商投資法旨在促進(jìn)外商投資，務(wù)實(shí)整合了現(xiàn)行外商投資的監(jiān)管體系中商務(wù)和發(fā)改的職責(zé)交叉甚至重疊之處，為外商投資打造了更便利化的營(yíng)商環(huán)境，提升了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平。征求意見稿在外商投資法第七條的基礎(chǔ)上重新劃分了商務(wù)主管部門(商務(wù)部)、投資主管部門(發(fā)改委)及其他部門(市場(chǎng)監(jiān)督管理等)的職責(zé)原則。取消商務(wù)備案制度，外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)一樣直接到市場(chǎng)監(jiān)督管理部門登記注冊(cè)就可以了，從流程上提升了外商投資的便利化水平。
二是解決了存在多年的VIE架構(gòu)監(jiān)管問題。征求意見稿規(guī)定，除了全資控股和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)之外，VIE架構(gòu)不屬于外商投資。這不僅是對(duì)VIE架構(gòu)監(jiān)管的探索和創(chuàng)新，更從實(shí)質(zhì)上厘清了真正的外商投資，為務(wù)實(shí)監(jiān)管和企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)提供了明確的法律依據(jù)。但需注意的是，實(shí)踐中還涉及更多中國(guó)籍自然人或法人等實(shí)際控制人的VIE架構(gòu)問題以及經(jīng)批準(zhǔn)在中國(guó)境外設(shè)立的全資企業(yè)。如果這些企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)通過股權(quán)投資設(shè)立境外合資企業(yè)，是否受外商投資負(fù)面清單限制等還需繼續(xù)探索。
三是從制度層面加強(qiáng)外商投資保護(hù)。首先，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，明確建立的機(jī)制可從縣級(jí)以上設(shè)立;其次，明確國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，及時(shí)處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響的問題以及其他重大、復(fù)雜的問題，協(xié)調(diào)完善有關(guān)外商投資的政策措施，對(duì)全國(guó)的外商投資企業(yè)投訴工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督;最后，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門、地方政府確定的牽頭部門或者機(jī)構(gòu)承擔(dān)投訴工作機(jī)制日常工作。
桑百川：征求意見稿在概念的厘定、內(nèi)容的清晰化、適用范圍的準(zhǔn)確性以及相關(guān)內(nèi)容的完整性方面都需要進(jìn)一步調(diào)整或完善。比如，征求意見稿對(duì)外商投資的服務(wù)規(guī)定不夠詳細(xì)，若外商投資企業(yè)在發(fā)展過程中遇到問題需要向哪一部門尋求服務(wù)和幫助，征求意見稿對(duì)此缺少明確的規(guī)定和具體的部門指向。
對(duì)于外商投資的安全審查尚未作出詳細(xì)規(guī)定，仍停留在基本法層面，操作層面的規(guī)定還需進(jìn)一步明確和細(xì)化。目前許多國(guó)家都存在對(duì)外商投資的安全審查問題，它不應(yīng)簡(jiǎn)單地等同于國(guó)內(nèi)的安全問題。外商投資必然涉及國(guó)家安全問題，需要必要的審查以及明確的法律規(guī)定和具體的操作方案。
征求意見稿對(duì)企業(yè)利潤(rùn)匯出的自由化作了明確規(guī)定，但資本的流入和流出、利潤(rùn)的匯出等問題與宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定存在著相關(guān)性，需要在促進(jìn)貿(mào)易自由化的同時(shí)對(duì)企業(yè)資本的流出和利潤(rùn)的匯出作出更詳細(xì)的規(guī)定。
此外，征求意見稿規(guī)定促進(jìn)內(nèi)資企業(yè)發(fā)展的措施同等適用于外資企業(yè)，但對(duì)這些措施的列舉并不完整，還涉及其他很多鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展的措施，都應(yīng)該同等地適用于外資企業(yè)。在確立了對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁做法的基礎(chǔ)上，對(duì)于鼓勵(lì)外資企業(yè)發(fā)展的一些措施如果不能全部列舉，也可以適當(dāng)?shù)睾?jiǎn)化。
Q3
制定征求意見稿對(duì)外資企業(yè)和營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化來說意味著什么?
劉向東：征求意見稿作出的明確規(guī)定確實(shí)打消了外資企業(yè)的部分疑慮，明確和細(xì)化了相關(guān)法條規(guī)定，增強(qiáng)了法律的可操作性，厘清了各部門的監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，征求意見稿更具靈活性和人性化，在外商投資法5年過渡期安排的基礎(chǔ)上增設(shè)了6個(gè)月的依法變更期限，明確了逾期未辦理變更的法律后果，使得一些外資企業(yè)有合理的窗口期實(shí)施相應(yīng)的變更轉(zhuǎn)換等。
制定征求意見稿是中國(guó)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面邁出的實(shí)質(zhì)性的一大步，是中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的積極行動(dòng)，在保障內(nèi)外資規(guī)則統(tǒng)一的基礎(chǔ)上促進(jìn)營(yíng)造公平、公正、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)了外資企業(yè)對(duì)營(yíng)商環(huán)境改善的獲得感及其在華投資的信心。
劉英：第一，征求意見稿落實(shí)了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，同時(shí)使外商投資法更加細(xì)化、具體化、明晰化，切實(shí)解決了外商投資面臨的現(xiàn)實(shí)問題，這突出體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)內(nèi)資和外資管理及服務(wù)一律平等、公開、透明等原則，從實(shí)質(zhì)上優(yōu)化了外商投資的營(yíng)商環(huán)境，為外商在中國(guó)投資吃下“定心丸”。
第二，征求意見稿為外商投資提供了制度保障，不僅加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而且建立了外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，從縣級(jí)以上到國(guó)務(wù)院層面層層把關(guān)落實(shí)，保障外商投資企業(yè)的權(quán)利受到法律和制度保障。
第三，提升外商投資的國(guó)民待遇。征求意見稿明確外商可以參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作、平等適用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)等，并從知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面回應(yīng)了外商關(guān)注的技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題，有助于提升中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化水平，為高水平擴(kuò)大對(duì)外開放、吸引外資營(yíng)造更好的投資環(huán)境。
第四，簡(jiǎn)化外商投資企業(yè)管理手續(xù)，為吸引外資提供便利化營(yíng)商環(huán)境。在外商投資法基礎(chǔ)上，征求意見稿明確簡(jiǎn)化審查程序，對(duì)地方政府和有關(guān)部門審批作出明確規(guī)定。這進(jìn)一步簡(jiǎn)化了外商投資企業(yè)設(shè)立、變更的程序，便利外商投資，為中外企業(yè)搭建了平等競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。
桑百川：征求意見稿的制定能夠促進(jìn)外資企業(yè)公平參與中國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在中國(guó)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，對(duì)優(yōu)化中國(guó)營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)外商投資、保護(hù)外商合法權(quán)益、提升中國(guó)對(duì)外開放水平等均具有積極意義。